Manj občin? Dober, vendar premalo premišljen projekt
(Delo, Sobotna priloga, 29.6.2013)
»Več manjših občin ne krepi lokalne samouprave, ampak prav nasprotno, njeno odvisnost od države.«
Da kriza ne izbira sredstev in žrtev, se je pokazalo, ko se je minister za notranje zadeve in javno upravo odločno zavzel za zmanjšanje števila občin, torej je dregnil v temo, ki je bila dolgo, kljub opozorilom strokovnjakov, »prepovedana tema« slovenske politike. Če se je na tem področju kaj dogajalo, se je kvečjemu v smeri nadaljnjega drobljenja občin in njihove večje finančne odvisnosti od države. Ministrov predlog, da je treba zmanjšati število občin za približno polovico, verjetno temelji na strogem upoštevanju zakonsko predpisanega kriterija, da mora imeti občina najmanj 5000 prebivalcev.
Politični kompromis: 5000 prebivalcev
Od kod in zakaj prav 5000 prebivalcev? Prvi zakon o lokalni samoupravi (ZLS), ki je bil sprejet konec leta 1993, ni vseboval kriterija števila prebivalcev, spremembo je prinesla njegova dopolnitev slabo leto pozneje, ko je bil dodan 13. a-člen, ki uvaja omenjeni kriterij. V tistih letih sem bil kot prostorski sociolog razmeroma močno vpleten v javne razprave o reorganizaciji lokalne samouprave in sem kot enega od kriterijev vseskozi zagovarjal, da mora občina imeti minimalen prag prebivalcev, ki jim omogoča racionalno zadovoljevanje lokalnih potreb in zagotavljanje javnih storitev. Ko sem leta 1994 postal član vlade, sem predlagal, naj se ob spremembah in dopolnitvah ZLS uveljavi kriterij 7000 prebivalcev. To število je bilo utemeljeno na nekaterih geografskih študijah poselitvene strukture in centralnosti naselij v Sloveniji in na sociološko-prostorskih ugotovitvah. Študije so bile opravljene v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja in so bile v devetdesetih letih že nekoliko zastarele, še posebej z vidika razvoja novih komunikacijskih tehnologij, ki zmanjšujejo časovno-prostorsko distanco in širijo obseg tako imenovane družbeno-prostorske soodvisnosti. Torej je že tedaj bilo število 7000 prebivalcev, ki sem ga zagovarjal, prej premajhno kot preveliko, toliko bolj pa to velja danes, ko imamo opraviti s silovito »časovno-prostorsko zgostitvijo«.
Kriteriju 7000 prebivalcev so v vladi močno nasprotovali predstavniki tedanje Krščanske demokratske stranke. Ko so ugotovili, da se novemu kriteriju ne bodo mogli izogniti, so predlagali številko 2000. Končno je bil sprejet kompromis; ta je bil zapisan v spremembe in dopolnitve zakona. Osvežitev osebnega spomina je bila potrebna zato, da bi poudaril, da je bil kriterij 5000 prebivalcev politični kompromis in ne rezultat strokovne odločitve. Tisti, ki smo zagovarjali večje občine, smo se ob razmerju političnih sil sprijaznili z dejstvom, da je vsaj nekaj boljše kot nič, zagovorniki majhnih občin pa s tem, da je ta kriterij mogoče obiti, kar se je v naslednjih petnajstih letih na veliko dogajalo.
Majhne občine proti velikim mestom
Problem ustroja in delovanja lokalne samouprave je seveda širši od vprašanja spodnjega praga števila prebivalcev, ki še zagotavlja racionalno in učinkovito organizacijo ter izvajanje javnih storitev, da ne govorimo o pristni lokalni demokraciji, čeprav razprava od tem, koliko »majhne« smejo biti majhne občine, veliko pove o duhu časa, v katerem se je dogajala. Razmišljanja o reformi lokalne samouprave so seveda temeljila na kritiki socialističnega koncepta »komune«, ki je temeljila na unitarnosti oblastne funkcije ne glede na družbeno-teritorialno raven in lokalni javni sferi ni priznala avtonomnega polja delovanja. Vendar pa so bile razprave, kakšne naj bi bile nove občine, močno zaznamovane z idealizirano ruralistično-romantično podobo (vaške) lokalne skupnosti, v kateri vaščani »sedejo skupaj« za mizo ali, še bolje, pod vaško lipo in se dogovorijo o vsakdanjih skupnih stvareh. Ni bila redka trditev, da bi se morala teritorialna organizacija občin zgledovati po farah ali župnijah, ker so te zgodovinska tradicija in zasnova avtentične lokalne skupnosti.
Opozorila, da se je pomen »lokalnega« in »lokalnosti« temeljito spremenil, da se je razširila družbeno-teritorialna sovisnost delovnih mest, raznoraznih javnih in zasebnih storitev, da posameznik še zdaleč ne preživi vsega časa v ožji lokalni skupnosti in je torej treba institucionalni okvir lokalne samouprave prilagoditi novim danostim, seveda niso zalegla. Navsezadnje tudi zato ne, ker je za ideologijo »majhnih občin« vseskozi stala in še danes stoji povsem določna doktrina desne politične scene, da je mogoče z več bolj »tradicionalnimi« majhnimi občinami parirati bolj liberalni in levo usmerjeni politiki v večjih slovenskih mestih. Vrhunec je ta doktrina doživela v letih 2004–2008, v času prve Janševe vlade, ko se je izoblikovala kot prepoznavna antiurbana politika, uperjena proti večjim slovenskim mestom, predvsem proti Ljubljani po lokalnih volitvah leta 2006.
Strast po ustanavljanju novih in novih občin se z reorganizacijo lokalne samouprave leta 1995 seveda ni polegla in od tedaj smo imeli samo eno parlamentarno obdobje (2000–2004), ko ni bila ustanovljena niti ena nova občina. Zadnjo – občino Ankaran – je junija 2011 ustanovilo kar ustavno sodišče, čeprav ne izpolnjuje kriterija števila prebivalcev, občina pa se lahko ustanovi samo z zakonom. Narobe bi bilo misliti, da je ustanavljanje občin spodbujala samo želja lokalnih politikov in poslancev po ustvarjanju »varnih« političnih okolij in zagotavljanju služb v občinskih upravah in lokalnih javnih podjetjih. Ustanavljanje majhnih občin se je preprosto izplačalo in prav imajo tisti, ki pravijo, da so bili prebivalci z ustanovitvijo nove občine, vsaj kar zadeva financiranje države, na boljšem. Poenostavljeno rečeno, če so se iz ene občine ustanovile tri, so vse skupaj prejele več finančnih sredstev, kot če bi ostale skupaj. Zakon o financiranju občin je vseskozi spodbujal njihovo drobljenje, vrhunec je bila njegova sprememba leta 2008, torej na vrhuncu antiurbane politike Janševe vlade, ko so uvedli »dodatno solidarnostno izravnavo«, torej dodatne prihodke iz dohodnine za občine, katerih siceršnji prihodki iz dohodnine so »manjši od primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe oziroma od njene primerne porabe«. S tem so popolnoma razvezali sicer že tako šibko povezavo med ekonomsko (finančno) močjo občin in njihovo sposobnostjo zagotavljanja osnovnih javnih storitev. Z vidika sistema financiranja občin je danes možna kakršnakoli občina, saj bo tako rekoč avtomatično financirana do ravni zagotavljanja primerne porabe.
Lepo nad zemljo, neurejeno pod njo
Negativne posledice takšne ureditve so na dlani: več manjših občin ne krepi lokalne samouprave, ampak prav nasprotno, njeno odvisnost od države. Uspešnost občinskih politik se meri po tem, koliko sredstev za raznorazne namene jim uspe izpuliti od države, ne pa po finančni vitalnosti občin, samoiniciativnosti in kakovostnem zagotavljanju javnih storitev.
Čeprav se majhne občine kljub širokosrčnemu državnemu financiranju srečujejo s kroničnim pomanjkanjem kadrovskih, finančnih in organizacijskih virov za uspešno izvajanje javnih storitev, ni nujno, da so vse neuspešne. Majhne občine v zaledju večjih krajev ali mest profitirajo z »brezplačno vožnjo«, saj njihovi občani uporabljajo zlasti javne storitve in infrastrukturo večjih krajev, kjer so zaposleni ali se tam izobražujejo. Zato del stroškov prebivalcev iz manjših občin vsaj posredno prevzemajo večje občine, njihov delež iz dohodnine za financiranje občin pa gre v občino, v kateri imajo stalno prebivališče.
Gotovo ne smemo spregledati argumentov zagovornikov, da se je v majhnih občinah veliko naredilo. Res je. Podoba slovenskih podeželskih krajev se je spremenila: urejene ulice in ceste, pločniki, javna razsvetljava, mrliške vežice, krožišča, obnovljene fasade in cvetlični otoki ponujajo nekoliko »pocukrano«, pa vendarle povprečnemu opazovalcu všečno podobo. V očitnem kontrastu s podurbaniziranostjo in razritimi ulicami obrobij nekaterih slovenskih mest. Stanja infrastrukturne urejenosti občin ne moremo meriti samo po tem, kar je na ogled očem, pač pa predvsem po tem, kar je pod zemljo. Stalni problemi z vodno oskrbo, odvajanjem in čiščenjem odpadnih voda, zagate z ravnanjem z odpadki, da ne govorimo o počasnem razvoju lokalnih širokopasovnih omrežij, dajejo manj ugodno podobo od tiste, ki jo vidimo na prvi pogled.
Treba je tudi priznati, da lahko dobra lokalna uprava in politika, kot kažejo posamezni primeri, opazno ublažita ali celo nadomestita strukturne pomanjkljivosti manjših občin in prineseta boljše rezultate, kot bi jih pričakovali.
Manj občin = bolj živahen razvoj
Ker sta kriza in z njo povezano vsesplošno varčevanje glavni razlog za projekt zmanjševanja števila občin, ni odveč opozoriti na opažanje, da je kriza huje udarila v regijah, ki so bolj drobile občine, na primer v Podravju in Pomurju, kot pa tam, kjer tako močne drobitve ni bilo. Za zdaj je to samo hipoteza, ki bi jo veljalo temeljito raziskovalno preveriti: ali obstajajo statistično pomembne razlike med krizno izpostavljenostjo posameznih regij in velikostjo občin. In ali so domnevne razlike zgolj naključne ali pa jih lahko vsaj delno povezujemo z organizacijo lokalne samouprave. Domnevamo lahko, da imajo manjše občine s šibko gospodarsko strukturo ali odvisnostjo od majhnega števila delodajalcev in šibko finančno ter kadrovsko usposobljenostjo lokalne politike manjši nabor ukrepov za primerne lokalne odgovore na krizne procese.
Zmanjševanje števila občin je vsekakor potreben ukrep, naj ga vodijo varčevalni motivi ali ne, če si želimo bolj živahen in raznovrsten lokalni razvoj in bolj racionalno organizacijo zagotavljanja javnih dobrin in storitev. Kot sem opozoril, je število prebivalcev občine pri tem pomemben, včasih odločilen kriterij za organizacijo lokalnih javnih služb, ni pa edini in tudi ne povsod in v vsakem primeru. Če se bo vlada lotila reorganizacije lokalne samouprave po bližnjici, tako da bo predlagala ukinitev občin z manj kot 5000 prebivalcev, ne bo storila veliko in tudi če ji bo naposled uspelo, bodo prihranki majhni.
Poleg upoštevanja števila prebivalstva je treba pristopiti tudi k spremembam financiranja občin, in sicer tako, da se poveča finančna samostojnost občin z lastnimi davki in prispevki in hkrati s spremembami zakona lokalni samoupravi zaostri odgovornost za izvajanje nalog v lokalni pristojnosti. Pri tem vlada ne zna oziroma noče povezati dveh projektov – zmanjševanja števila občin in uvedbe davka na nepremičnine. Pri slednjem gre prav v nasprotno smer, saj naj bi del prihodkov od tega davka zadržala v državnem proračunu, čeprav je to tipičen lokalni davek, ki bi moral v celoti pripadati občinam. Njegov namen ni samo polnjenje državnega in občinskih proračunov, ampak ima pomembno vlogo pri usmerjanju prostorske politike v občinah. Če način financiranja občin ne bo spodbujal k družbeno teritorialni reorganizaciji občin v bolj smiselne in racionalno organizirane enote, bo zgolj prisila kriterija števila prebivalcev prinesla več stroškov kot koristi.
Dr. Pavel Gantar
