Voda kot posel?
dr. Pavel Gantar
Predloga direktiv Evropskega parlamenta in Sveta o podeljevanju koncesij in javnem naročanju, ki se nanašata tudi na vodno področje, sta dvignili veliko prahu in kritičnih odzivov. Navsezadnje je vzpodbudil tudi podpisovanje državljanske pobude »Voda in komunalna ureditev sta človekova pravica. Voda je javna dobrina in ne blago«, ki jo je podpisalo že več kot milijon Evropejcev. Odpor proti obema direktivama se krepi tudi v Sloveniji, saj ju vlada z manjšimi pridržki sicer brezbrižno podpira. Odzvale so se nevladne organizacije, med strankami je proti privatizaciji vode protestirala SD. Njen poslanec Dejan Židan je posvaril, da tam, kjer so »vodne vire že privatizirali, so koncesionarji v vodi prenehali videti naravno dobrino, temveč jo razumejo kot tržno blago.«[1] Zdi pa se, da v zvezi s privatizacijo vode ostaja kar nekaj zmede. Eni govorijo o privatizaciji vodnih virov, drugi o privatizirani oskrbi s pitno vodo, tretji se sprašujejo o kvaliteti in ceni vodooskrbe. Zato ni odveč pogledati, kako so »vodne zadeve« urejene pri nas, kaj urejata direktivi, kje so pasti predloga koncesijske direktive in kakšni so nauki, ki nam jih prinaša na različne oblike privatizirana oskrba s pitno vodo in na sploh hitro rastoči »vodni biznis«. Pogosto tudi slišimo in preberemo, da si je slovenska država uzurpirala vode in jih razglasila za državno lastnino.
Privatizacija vodnih virov?
Zakon o vodah (ZV-1-NPB2) nikjer ne vzpostavlja državnega ali lastništva lokalnih skupnosti nad vodami.[2] V 15. členu opredeljuje, da so celinske vode in vodna zemljišča naravno vodno javno dobro. In analogno velja v 30. členu za morje in morsko vodno zemljišče. O pravnem značaju naravnega javnega dobra seveda potekajo številne razprave, v katere se ne moremo spuščati. Za potrebe tega članka lahko povzamemo, da gre za dobrine (in/ali usluge), ki so nedeljive, so namenjene vsem brez posebnega dovoljenja ali soglasja in se jih nihče ne sme prisvojiti. Pravni režim vode kot javnega dobra je v Zakonu o vodah opredeljen s pojmom »splošna raba«, ki ga opredeljuje 21. člen zakona:
»(1) Naravno in grajeno javno dobro (v nadaljnjem besedilu: vodno dobro) lahko na način in ob pogojih, ki jih določa ta zakon, uporablja vsakdo, tako da ne vpliva škodljivo na vode, vodni režim in naravno ravnovesje vodnih ter obvodnih ekosistemov in ne omejuje pravice drugim (v nadaljnjem besedilu: splošna raba).«
K temu sodijo še določene omejitve, ki so jih dolžni trpeti lastniki ali posestniki zemljišč ob vodi, saj morajo dopustiti neškodljiv prehod do vodnega dobra, dovoliti pa morajo tudi določena ravnanja povezana s splošno rabo vode, kot je zadrževanje na priobalnem zemljišču, odlaganje predmetov za kopanje, plovbo, drsanje in podobno, seveda pod predpostavko, da se lastniku ne povzroča škode. Za vse druge rabe voda, ki presegajo splošno rabo, pa je v skladu s 108. členom potrebno pridobiti vodno pravico na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije. Gre za tako imenovano »posebno rabo«. Pri čemer ta isti člen določa, da ima raba vode za oskrbo s pitno vodo prednost pred rabo voda za druge namene (namakanje, energetska izraba, polnjenje »komercialne vode« ali proizvodnja pijač…). Ker iz opredelitve vode kot javnega dobra izhaja, da država (ali lokalna skupnost) ni njen lastnik (je pa praviloma lastnik vodnega zemljišča in tudi lahko obalnih in priobalnih zemljišč), država sploh ne more privatizirati nečesa, kar ni v njeni lasti, še posebej ker zakon izrecno določa, da vodna zemljišča v lasti države niso v pravnem prometu. Če bi se država s spremembo zakonodaje vendarle odločila privatizirati »vodne vire«, bi Ustavno sodišče (če mu še verjamemo) moralo ugotoviti, da tega ne more storiti, saj nima lastniškega upravičenja na vodi[3]. Poenostavljeno rečeno, vode so »od vsakogar in od nikogar«, vendar pod posebnim pravnim režimom, ki zagotavlja primat splošne rabe in določa pogoje za vse druge posebne rabe voda, naplavin, grajene vodne infrastrukture in podobno.
Privatizacija oskrbe s pitno vodo?
Če torej privatizacija »vodnih virov« sploh ni možna, kaj pa privatizacija tiste posebne rabe voda, ki ima prednost pred vsemi drugimi posebnimi rabami, to je vodooskrbe? V Sloveniji oskrba s pitno vodo ni svobodna tržna dejavnost, ampak je obvezna občinska gospodarska javna služba (1949. člen Zakona o varstvu okolja – ZVO-1-NPB6). Iz tega zakona izhaja, da se te javne službe ustanovijo na državni ali (v primeru vodooskrbe) na občinski ravni za tiste materialne dobrine ali storitve, katerih trajno in nemoteno zagotavljanje vsem in pod enakimi pogoji, je v javnem interesu države ali občine. ZGJS tudi opredeljuje načine, kako izvajati obvezno gospodarsko javno službo. Pri tem državi in predvsem občinam daje na voljo naslednje možnosti: režijski obrat, javni gospodarski zavod, javno podjetje in podeljevanje koncesij. Po podatkih, ki so na razpolago, se večina javne gospodarske službe oskrbe z vodo izvaja v javnih podjetjih, ali v podjetjih, ki so v izključni lasti občin.
Ob skrbi, da bo nova koncesijska direktiva privatizirala vodne vire ali, kar je bolj verjetno, oskrbo z vodo, mnogi spregledajo, da ZGJS že od leta 1993 dopušča možnost, da javno službo opravlja tudi »fizična ali pravna oseba, če izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet koncesionirane gospodarske javne službe« (30. člen), torej zasebnik, ali privatna gospodarska družba. Po informacijah, ki so na razpolago, imamo v Sloveniji kar nekaj takšnih primerov koncesioniranja. Najbolj znan je v občini Laško, ko je Pivovarna Laško leta 1998 pridobila koncesijo za opravljanje gospodarske javne službe oskrbe z vodo, leta 2009 pa je bila koncesija podaljšana še za nadaljnjih 15 let. Torej v Sloveniji javno službo oskrbe z vodo že opravljajo tudi zasebna podjetja, vendar ne kot svobodno tržno dejavnost[4].
Pasti koncesioniranja
Ali nam ob spoznanju, da javno oskrbo z vodo v Sloveniji že izvajajo privatna podjetja na osnovi koncesijskih pogodb, predlog nove ureditve na področju javnega naročanja na vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev /COM (2011) 859/2) in nove koncesijske direktive EU /COM (2011) 897 konč./ sploh lahko še preseneti in ali sploh prinaša kaj novega, česar še ne poznamo?
Najprej nekaj besed o razmerju med obema predlogoma direktive. Predlog direktive o javnem naročanju nadomešča in dopolnjuje veljavno ureditev na področju javnega naročanja, koncesijska direktiva pa podrobno ureja eno od oblik zagotavljanja javnih dobrin in uslug, to je koncesijo. Kljub vsemu, da bomo nekaj več prostora namenili predvsem koncesijski direktivi, je potrebno omeniti skupne temelje obeh direktiv. Obe direktivi izhajata iz prepričanja, da na področju zagotavljanja dobrin in storitev, kjer ne veljajo pravila svobodnega trga in je zagotavljanje povezano z različnimi ekskluzivnimi pravili in pravicami, naravnimi monopoli in podobnim, še vedno obstaja cenovno, organizacijsko in siceršnja neracionalna in neoptimalna oskrba s temi dobrinami. Večja izpostavljenost transparentnemu, učinkovitemu in poštenemu javnemu naročanju takšnih dobrin in uslug bi pomenila tudi hitrejše doseganje evropskih razvojnih ciljev (Agenda 2020) in bolj kvalitetno ter cenovno dostopno oskrbo prebivalstva.
Kot je razvidno iz obrazložitvenega memoranduma k direktivi o javnem naročanju, so se stališča udeležencev v razpravi vendarle razlikovala. Večina jih je mnenja, da v korist svobodne tržne dejavnosti ni potrebno zmanjševati oziroma ožiti področij, na katerih veljajo posebna pravila. Prav tako obrazložitveni memorandum opozarja na razlike v stališčih med predstavniki podjetij in civilno družbenimi organizacijami. Slednji menijo, da bi morali pravila javnega naročanja prilagoditi tako, da bi služila doseganju socialnih in okoljskih ciljev, torej skupnim koristim, predstavniki podjetij pa niso naklonjeni ideji, da bi preko instrumentov javnih naročil dosegali »neekonomske« cilje in odklanjajo strateški značaj javnega naročanja, poudarjajo pa konkurenčnost in poštenost pri dostopu do javnih naročil.
Omenjena dilema »ekonomsko podjetniški« ali »strateški« značaj javnega naročanja se vleče skozi obe direktivi in je bila razrešena tako, da se področja, na katerih veljajo posebna pravila zagotavljanja dobrin in uslug, v osnovi niso ožila, obenem pa v ta »posebna pravila« želijo vnesti elemente trga in konkurenčnosti, predvsem pa zmanjšati obseg ekskluzivnega zagotavljanja teh dobrin.
Prav na to meri koncesijska direktiva. Resnici na ljubo, direktiva ne zahteva od javnih oblasti, da privatnim koncesionarjem prepustijo oskrbo s pitno vodo ali kakorkoli privatizirajo javne službe. Izrecno je poudarjeno, da »Ta direktiva ne sme vplivati na svobodo članic ali javnih organov, da se odločijo za neposredno izvajanje gradenj ali zagotavljanje storitev javnosti ali za oddajo teh naročil v zunanje izvajanje tretjim osebam. Države članice ali javni organi morajo še naprej imeti možnost, da svobodno opredelijo značilnosti storitve, ki jih je treba zagotoviti, vključno z vsemi pogoji glede kakovosti ali cene, da se dosežejo cilji javne politike.« (Preambula, točka 3) Toda, kadar pa se javni organi odločijo, da bodo določene javne dobrine ali usluge zagotavljale v okviru oblik javno zasebnega partnerstva, recimo s podeljevanjem koncesij zasebnim družbam, pa morajo zagotoviti minimalna skupna pravila, ki bodo omogočila konkuriranje za pridobitev koncesije vsem potencialnim koncesionarjem s področja Evropske Unije.
Na prvi pogled razumna ureditev, ki pa skriva v sebi veliko pasti. Oglejmo si nekatere:
- nedvomno gre najprej za interes velikih multinacionalk, ki delujejo na širšem področju okolja, med drugim tudi na področju voda (oskrba z vodo, čiščenje voda, upravljanje z vodami), ki se pri pridobivanju koncesij ali sploh javnih naročil srečujejo s številnimi omejitvami ali ekskluzivnimi pravicami, kar jih ovira v poslu in zmanjšuje dobičke;
- obrazložitveni memorandum opozarja na to, da kriza omejuje javna sredstva tudi za investicije v javno infrastrukturo in javne službe, zato napotujejo na javno zasebna partnerstva ter na večjo vlogo privatnih sredstev (kapitala) v zagotavljanju javnih storitev.
- prav pri tem vidimo največji problem: v Sloveniji smo v zadnjih dobrih desetih letih obnavljali ali dograjevali javno vodovodno omrežje tudi s pomočjo evropskih sredstev. Ob spremembi politike, ki ob proračunskih omejitvah v Sloveniji in EU daje poudarek javno zasebnim partnerstvom, se prav lahko zgodi, da bodo krčili nepovratna sredstva, občine pa napotili na javno zasebna partnerstva in podeljevanje koncesij. Ni izključeno, da bodo pod določenimi pogoji, z nepovratnimi sredstvi spodbujali javno zasebna partnerstva in koncesioniranje oskrbe s pitno vodo.
- vse tiste občine, ki so se že odločile za koncesioniranje oskrbe s pitno vodo na osnovi ZGJS, se bodo ob poteku koncesijske pogodbe verjetno soočile z dejstvom, da bodo morale odpreti razpis za vse potencialne kandidate z EU. Zakaj verjetno? Direktiva v tem delu ni nedvoumna, saj po eni strani omogoča ohranjanje obstoječih pogodb, hkrati napotuje na njihovo večjo jasnost in poštenost. Vsekakor bo obnavljanje že obstoječih koncesijskih pogodb predmet številnih sodnih sporov z nejasnim izidom.
Kaj v tem trenutku preprečuje »vdor« evropskih »vodnih« multinacionalk v javno vodooskrbo v Sloveniji? Predvsem dejstvo, da je oskrba z vodo javna gospodarska služba in torej še vedno podvržena cenovni regulaciji, ki onemogoča »cenovno izsiljevanje« monopolnih ponudnikov, zato smo lahko prepričani, da bodo poskusom liberalizacije oskrbe z vodo kmalu sledili tudi pritiski na »tržno« določanje cen oskrbe z vodo. Seveda se bo to dogajalo pod zastavo okoljskih ciljev v pomenu, da s »tržno ceno« vode prispevamo k njeni bolj racionalni izrabi.
Izkušnje privatizacije
V Evropi, kjer je voda tako ali drugače opredeljena kot javna dobrina, navkljub delni privatizaciji vodooskrbe, na splošno ne moremo govoriti o tem, da bi privatizirana oskrba bistveno prispevala k zmanjševanju kvalitete oskrbe z vodo, čeprav obstajajo tudi takšni primeri. Paradoks privatizacije dobro ilustrira primer Anglije in Welsa, ko so pod vladavino Thatcherjeve v osemdesetih letih prejšnjega stoletja izvedli obsežno privatizacijo vodooskrbe. Vodovodno omrežje v javnih rokah je bilo zastarelo, izgube vode v omrežju ogromne, javne oblasti pa v razmerah javnofinančnega krčenja sredstev niso imele virov za investicije. »Rešitev« je bila privatizacija in tedanja vlada je hkrati od koncesionarjev zahtevala, da modernizirajo omrežje in zmanjšajo vodne izgube, kar je hvale vreden cilj. In res, izgube vode v omrežjih so zmanjšali. V nekem sušnem poletju, ko je bilo v jugovzhodni Angliji veliko požarov, pa so ugotovili, da so hidranti velikokrat prazni. Kmalu so ugotovili razloge: privatni koncesionarji so nalogo zmanjšanja vodnih izgub izpolnili tako, da so zmanjšali pritisk v ceveh, kar je povzročilo, da so hidranti prazni. Rezultat privatizacije je bila dodatna regulacija s katero so javne oblasti privatnim koncesionarjem morali predpisati več parametrov za vodooskrbo, ko bi bilo to sicer potrebno v sistemu javnega zagotavljanja storitve! Torej sta liberalizacija in privatizacija vodili v prekomerno regulacijo.[5] In prav to se dogaja z vedno novimi in novimi direktivami na področju javnih storitev v Evropski uniji.
Zgodbe s privatizacijo vode so bistveno bolj krute v tretjem svetu, še posebej tam, kjer ni tradicije javne vodooskrbe in kjer vlada pomanjkanje vodnih virov. Tam je privatizacija praviloma pripeljala do nevzdržno visokih cen in do razbitja tradicionalnih skupnostnih načinov oskrbe z vodo. Tudi s pomočjo Svetovne banke se je koncept javno zasebnega partnerstva prelevil v privatno prisvajanje dobičkov »vodnih« multinacionalk in javno prevzemanje finančnih rizikov, kot poroča Sjölander Holland v že omenjeni knjigi.
Sklep:
Na marsikaterem področju je privatno zagotavljanje določenih javnih dobrin, če je dobro urejeno in če imajo uporabniki možnost vplivanja in odločanja o načinu zagotavljanja, lahko koristno, ali vsaj tako uspešno kot javno zagotavljanje. Marsikatero javno službo lahko privatna podjetja opravljajo povsem dobro in korektno. Razen na področju voda. Voda je tako kot zrak v osnovi nedeljiva dobrina (naj vas ne moti, da jo lahko natočite v kozarec) in nujen pogoj življenja, zato zadovoljevanje osnovnih potreb po vodi ne more biti predmet tržne dejavnosti, niti ne služiti ciljem ustvarjanja dobička. Oskrbe s pitno vodo, tudi če ostaja javna služba, nikoli ne bi smeli privatizirati. Oskrba z vodo bo sicer ostala, vendar ta ne bo več pitna. Po pitno vodo boste morali v trgovino.
Opombe
[1] http://www.delo.si/novice/politika/sd-si-zelimo-mocno-klorirano-ali-drazjo-vodo.html
[2] To je navsezadnje tudi razumljivo. Izhajajoč iz splošnih pravnih načel, da je lastnik odgovoren za svojo lastnino, bi bila država, kot lastnik vode, neposredno odgovorna za škodo, povzročeno ob poplavah ali kakšnem drugem škodljivem delovanju voda.
[3] Zanimivo je, da se Zakon o vodah izogiba celo opredelitvi, ki jo za rastline in živali uvaja Zakon o ohranjanju narave (ZON-NPB3), namreč, da so »pod posebnim varstvom države«. Tudi v tem primeru bi bila kot skrbnik odgovorna za škodljivo delovanje voda in zavezanec za plačilo odškodnine.
[4] Sodeč po dostopnih podatkih bi lahko domnevali, da so občine preoblikovale statusni značaj nekdanjih javnih komunalnih podjetij v zasebne (delniške) gospodarske družbe, v katerih pa imajo še vedno prevladujoči lastniški delež in tudi vpliv.
[5] To zgodbo so mi povedali predstavniki lokalnih oblasti, ko sem v devetdesetih letih prejšnjega stoletja kot minister za okolje in prostor obiskal U.K. Zanimivo, da so mi negativne izkušnje pri privatizaciji vodooskrbe navajali tako konservativni kot laburistični lokalni funkcionarji. Več o privatizaciji vodooskrbe v Angliji in Welsu tem tudi v: Ann-Christin Sjölander Holland: »The Water Business« (Zed. Books Ltd. London, UK, 2005).
