Manj ministrstev – več sreče

Napočil je čas izpolnjevanja predvolilnih obljub. Ena od najbolj pogostih je bila obljuba o zmanjševanju števila ministrstev. V predvolilnih nastopih so domala vsi tolkli po državni upravi, njeni neučinkovitosti, preobsežnosti in potratnosti. Ne rečem, da marsikaj od tega ni res, vendar pa (samo) zmanjševanje števila ministrstev ni pravi odgovor na to, oziroma sploh ni odgovor. Je le nekakšno “mašilo” s katerim so udeleženci dokazovali, da pravzaprav niti ne vedo, kaj početi z državo in njeno državno in širše javno upravo.

Nasploh pravila o tem koliko naj bo ministrstev pravzaprav ni. Veliko je odvisno od pristojnosti države, od tega ali ima unitarni ali federativni značaj in s tem več pristojnosti na federalnih enotah. Marsikaj k pisanosti ureditev prispeva zgodovina političnih institucij in politične kulture v neki državi. Sploh pa je organizacija resorjev in njihovih pristojnosti odvisna od tega, kaj neka določena politična opcija, ki je dobila mandat za vladanje želi početi, čemu bo posvetila večjo in čemu manjšo pristojnost. Zato je toliko bolj nenavadno, da so organizacija in pristojnosti ministrstev zakonska materija, namesto, da bi to urejali kar z vladno uredbo in s tem zagotovili primerno stopnjo prilagodljivosti.

Ključni problem s katerim se srečuje slovenska vladna politika in državna uprava je horizontalna koordinacija različnih politik, ki so sicer zabarikadirane v resorne okvire. Podrobnejši pogled v državne proračune v vseh teh letih bi pokazal na vrsto neracionalnosti, kot na primer, iz enega dela proračuna financiramo ukrepe za zavarovanje vodnih virov, z drugega dela pa ukrepe, ki te iste vodne vire onesnažujejo … . Ali pa da na poplavnih območjih dovoljujemo gradnjo, potem pa z javnimi sredstvi omogočamo sanacijo škode, ki so jo povzročile poplave.

Nadzor nad onesnaževanjem ločiti od onesnaževalcev

Danes je že jasno, da ministrstva za okolje in prostor ni več. Pristojnosti urejanja prostora so prenesene na mega ministrstvo za infrastrukturo in prostor, ki združuje energetiko, promet, elektronske komunikacije in urejanje prostora. Pristojnosti s področja okolja, varstva narave in vodarstva pa so prenesene na ministrstvo za kmetijstvo. To kar se je zgodilo, je preprosto samo naravni iztek postopne devolucije in razgradnje ministrstva, ki se dogaja že najmanj od leta 2004 naprej. In z vsakim ministrom je šlo na slabše. Postopoma, eden  za drugim so odhajali strokovnjaki, razbili so strokovne ekipe, niso uspeli redefinirati institucionalnega statusa  in pristojnosti Agencije RS za okolje, zakonodaja je postajala vedno bolj zapletena in nepregledna, inšpekcijski nadzor se bori z organizacijskimi problemi. Ključno pa je, da niso uspeli razrešiti problematike upravnih postopkov soglasij in dovoljenj med okoljskim in prostorskim sektorjem. Oziroma so razbili še to, kar je obstajalo. Skratka, treba je priznati, kot sem že nekajkrat omenil, da je trenutno v Sloveniji največji okoljski problem ministrstvo za okolje samo.

Namesto, da bi ta problem prepoznali in ga začeli reševati so ga raje zakrili z institucionalno reorganizacijo, ki pa slabo zakriva apetite posameznih resorjev po pristojnostih na področju okolja in prostora.

Oglejmo si najprej kaj pomeni pridružitev področja okolja ministrstvu za kmetijstvo. Najprej dolgoletno željo kmetijskih lobijev po vplivanju in nadzoru nad problematiko onesnaževanja v kmetijstvu. Predvsem pri onesnaževanju podtalnih voda, ki so na udaru zaradi kemizacije kmetijstva v ravninskih predelih in na Krasu. Izraziti so bili vedno tudi apetiti po površinskih vodah za potrebe namakanja in to ne glede na ekonomsko upravičenost namakanja za določene kulture in še posebej ne glede na vodne bilance. Tudi potreba po nadzoru nad zbiranjem in predelavo odpadkov iz kmetijstva in živilsko predelovalne industrije je bila vedno prisotna. Lahko pričakujemo tiho spremembo politike zaščite podtalnih voda in postopno uveljavljanje doktrine, da si lahko privoščimo večje onesnaževanje podtalnice, pridobivanje vode za gospodinjstva pa naj  postane dejavnost »proizvodnje« pitne vode s kemično in biološko predelavo onesnažene podtalnice ali celo površinskih voda. Naj pravzaprav postane živilsko predelovalna dejavnost. To bi bil velik korak nazaj: v Sloveniji veliko večino pitne vode v gospodarski javni službi pridobimo le z osnovno sanitarno obdelavo  podtalnice. Kakšni bodo apetiti po vodnih količinah za namakanje ni znano, gotovo pa je res, da bi se v Sloveniji morali lotiti obširnega projekta zadrževanja površinskih voda, ki jo lahko namenimo tudi za namakanje. Vendar pa je pomembno, da politika zadrževanja voda definira vodne bilance za namakanje, ne pa obratno, sicer se bomo v času suš srečevali s praznimi strugami. Posebno zanimivo bo tudi nadaljevanje zgodbe o gensko spremenjenih organizmih (GSO) v kmetijstvu.

Zagovorniki pridružitve okoljskega resorja kmetijstvu bodo to odločitev utemeljevali s podobnimi primeri v tujini – v Avstriji in Veliki Britaniji. Pozabljajo pa, da je Avstrija zvezna država in je veliko pristojnosti na zveznih deželah. Tako Velika Britanija kot  tudi Avstrija imata močne in institucionalno od ministrstev neodvisne agencije, ki skrbijo za implementacijo politik. Agencija RS za varstvo okolja pa je organ v sestavi – zdaj očitno kmetijskega ministrstva. Dobronamerneži bodo ugovarjali, da je združitev okolja in kmetijstva tudi priložnost za kmetijstvo, ki mora postati bolj sonaravno in vzdržno. Glede na specifično težo enega ali drugega v Sloveniji, predvsem pa glede na moč lobijev je to malo verjetno. Močnejši si pač podredi šibkejšega. Stanje na področju okolja in kmetijstva v Sloveniji danes preprosto ne dovoljuje združitve teh dveh resorjev. Mogoče si bomo nekoč lahko privoščili ministrstvo za naravne vire, ampak šele tedaj, ko bomo obvladali problematiko onesnaževanja in z njim povezana okoljska ter zdravstvena tveganja.

Ukinitev samostojnega resorja, ki pokriva okolje, varstvo narave, vodarstvo in urejanje prostora zahteva nekaj refleksije in pogled na to, kako se je oblikovala moderna okoljska politika. Okolje kot ministrski resor je razmeroma nova iznajdba v vladnih administracijah. Množičneje se je začelo pojavljati šele po Konferenci ZN o okolju v Stockholmu leta 1972. Ključno sporočilo modernih okoljskih ministrstev je, da mora oblikovanje politike nadzora nad onesnaževanjem biti ločeno od samih onesnaževalcev.  Tako na primer ministrstvo, ki je pristojno za kmetijstvo ne sme samo določati mejnih vrednosti vnosa onesnaževalnih substanc v tla in podtalnico, podobno kot predpisov o emisijah strupenih snovi v zrak iz elektrarn na premog ali plin ne sme določati ministrstvo za energetiko. Četudi je res, da se klasična okoljska politika postopoma razvija od preprečevanja onesnaževanja k upravljanju z naravnimi viri, pa to ne more pomeniti, da naj za nadzor nad onesnaževanjem skrbijo sami onesnaževalci.

Zagovorniki ukinitve Ministrstva za okolje in prostor bodo seveda trdili, da tudi danes področje okolja nima samostojnega ministrstva, da je bilo združeno z urejanjem prostora, posegi v prostor pa so prav tako vir okoljskih obremenitev in so lahko v konfliktu z varstvom narave. Tu je treba opozoriti, da se je institucionalna okoljevarstvena politika v Sloveniji začela v okviru nekdanjega Republiškega sekretariata za urbanizem in da so prve presoje učinkov posegov v prostor nastajale v okvirjih krajinske in urbanistične stroke in pozneje tudi v okviru skupine za presojo okoljskih učinkov investicij v okviru Ljubljanske banke (SEPO).[1] Če povzamem tradicija okoljske politike je bila v Sloveniji tesno povezana z urejanjem prostora –  če se ne motim, si je tudi tedanji Republiški sekretariat za urbanizem dodal še »varstvo okolja«  – zato je bilo razmeroma logično, da je v novi državi nastalo ministrstvo, ki je povezalo resorne pristojnosti urejanja prostora, varstva okolja, vodarstva in nekoliko pozneje tudi varstva narave.[2]

Prosto(r) za infrastrukturo

Tako kot je sporna pridružitev okoljskega resorja kmetijstvu, je sporna  pridružitev področja urejanja prostora mega ministrstvu za infrastrukturo. Energetika in promet sta največja posamična porabnika prostora in zdaj sta ga dobila lepo serviranega na krožniku. Tudi v tem primeru lahko pridružitev razumemo kot iztek razgradnje enotnega koncepta urejanja prostora, ki bi moral v daljšem časovnem razdobju vnesti neko zanesljivost in kolikor toliko vzdržen prostorski red. Zakon o urejanju prostora, ki naj bi zagotovil integralnost prostorskega planiranja, navkljub nekaterim slabostim, ni imel niti priložnosti, da bi se izkazal. Še preden so občine utegnile sprejeti dokumente na njegovi podlagi, ga je že v precejšnjem delu nadomestil Zakon o prostorskem načrtovanju iz leta 2007, leta 2010 pa mu je sledil še Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor. Ob spremembah še nekaterih drugih zakonov se je urejanje prostora[3]  razblinilo v nepregledni zakonodaji in poskusih iskanja bližnjic za hitrejše umeščanje nekaterih pomembnih objektov v prostor. Ideja, da bi postopoma s povezovanjem prostorske, gradbene, zemljiške, davčne in upravne zakonodaje oblikovali nekakšen »prostorski zakonik« je padla v vodo, verjetno za vedno. Urejanje prostora je degradirano na služenje interesom drugih politik.

Ta zapis ne dopušča daljše razprave o tem, kaj vse je narobe v urejanju prostora v Sloveniji, vendar dokler dolgo bo  to temeljilo na prekletstvu »avstroogerskega« upravnega postopka, ko lahko vsako dovoljenje pristane na upravnem sodišču, ne bo uresničena zahteva, da je potrebno zahtevi za poseg v prostor »hitro ugoditi ali jo hitro zavrniti«.

Prenos pristojnosti za urejanje prostora pod ministrstvo za infrastrukturo bo preprosto pomenilo, da bodo državno podprti mega projekti imeli drugačno obravnavo, številni drugi potrebni posegi pa se bodo, tako kot do sedaj, ubadali s politično samovoljo uradnikov in županov. Prenos pristojnosti zato ne pomeni začetka sprememb na področju urejanja prostora, pač pa »še več istega«.

Sicer pa se prostorskemu planiranju v Sloveniji pogosto pripisuje vloga zaviralca gospodarskega razvoja. Počasnost umeščanja objektov v prostor z nesprejemljivimi ali nelogičnimi zahtevami je odgnala že marsikaterega investitorja. Ob tem se spomnim članka v nemški reviji Der Spiegel, ki je izšla v času Olimpijskih iger v Pekingu. Članek se začenja z anekdoto nemškega strokovnjaka za letališča, ki so mu dali v presojo načrte novega letališča v Bejingu.  Pogledal jih je, dal nekaj pripomb in zagotovil, da je načrt sprejemljiv, hkrati pa je dodal, da je vse skupaj tako ali tako brez veze, saj je do Olimpijskih iger manj kot štiri leta, takšnega objekta pa se v tem času, ko niti še ni pripravljena lokacija, ne da zgraditi. Odgovor je bil za njega presenetljiv in nekako takšen: »kako premalo časa, če se strinjate s projektom, ga začnemo jutri graditi!« In res so takoj začeli s preseljevanjem nekaj deset tisoč ljudi, ne da bi koga od prizadetih karkoli vprašali. Takšen urbanizem v Sloveniji ni mogoč, kot tudi ne v vsem »demokratičnem svetu«.  Mimogrede tudi na Kitajskem nič več. Ko sem se lani junija tam mudil, so prav tedaj sprejemali zakon, ki je odpravil samovoljo pri spreminjanju namembnosti zemljišč. Nezadovoljstvo ljudi je že dobilo politične razsežnosti. Umeščanje zahtevnih objektov v prostor z velikimi prostorskimi, družbenimi in okoljskimi posledicami ter vpletenimi interesi v državah s pluralistično demokracijo (ne glede kaj si mislimo o njej) traja vsaj štiri do pet let. Marsikateri odsek avtoceste ali kakšna elektrarna nista nikoli zgrajena. Marsikateri poseg je plod političnih kompromisov, ki so skregani z logiko prostorskih ureditev. Tako je to. Če kdo misli, da so urbanisti in prostorski planerji krivi za počasno umeščanje tretje razvojne osi v prostor se zanesljivo moti, pač pa so to konflikti lokalnih političnih elit in gospodarskih interesnih lobijev. Kdo je že pokupil zemljišča v okolici Velenja po katerih naj bi bila speljana najbolj verjetna različica ceste?

Zoper takšno podrejanje prostora politično gospodarskim lobijem je možno eno samo zdravilo. Močna in razmeroma neodvisna prostorsko planerska stroka, ki zna postaviti meje sicer legitimnemu »usklajevanju interesov«.  Če je bila takšna pozicija prostorskih načrtovalcev že do sedaj v okviru Ministrstva za okolje še neke vrste nepokopano upanje, bo sedaj izginilo tudi upanje samo.

Post scriptum: v mandatarskem nastopnem govoru je Janez Janša problematiko združevanja ministrstev predstavil prav z vidika horizontalnega usklajevanja politik. Toda ta se ne začne pri ministru, ampak od spodaj navzgor skozi konkretne oblike usklajevanja in prilagajanja normativnih okvirov ter daleč presegajo resorna združevanja. Pri tem ima glavno vlogo vlada, kot vlada in ne kot skupek ministrskih resorjev – pa naj jih bo 12 ali 18. Ko bomo videli nov proračun bomo lahko tudi ugotovili, kakšno ceno je plačalo nekdanje okoljsko ministrstvo.[4] Ceno profesionalnosti in strokovnosti, je navkljub prizadevanju cele vrste dobrih ljudi, plačalo že davno.